Внутренняя деятельность Петра с 1700 года

(продолжение)

 

Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой, как в старину, происходит иногда совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр I поручал не учреждению, а нескольким доверенным лицам из старых думных чинов (Петр никому не давал этих чинов, но и не отнимал их у имевших) и лицам новых чинов и званий. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр I вверяет государство не лицам, а вновь основанному учреждению. Это учреждение – Сенат. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно "отлучками" государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената первоначально была временной. Он заменял собой: 1) старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя "Москву ведать", и 2) постоянную "Расправную палату", бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы. Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре I замечают три фазиса. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствования в нем; с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий; с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в нем есть сенаторы, чуждые коллегиям.

Сенат Петра I

Заседание Сената при Петре I

 

Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Сенат был, таким образом, высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией. Относительно того, присуща ли была Сенату законодательная деятельность, существуют разные оттенки взглядов. Одни (Петровский "О Сенате в царствование Петра Великого") полагают, что Сенат в первое время имел законодательную власть и иногда даже отменял указы самого Петра. Другие (Владимирский-Буданов в критической статье "Учреждение Правит. Сената") доказывают, что законодательная функция никогда Сенату не принадлежала. Но все признают, что Петр I, видоизменяя положение Сената в 1722 г., лишил его законодательной власти; ясно, что Петр рядом с собою, как с единственным источником законодательной власти в государстве, не мог поставить собрания с законодательными правами. Поэтому, если и признавать за Сенатом законодательную функцию, то следует считать ее случайным и исключительным явлением.

От разницы представлений о компетенции Сената зависит и разница в представлениях о государственном значении его. Одни считают Сенат безусловно высшим учреждением в государстве, объединяющим и направляющим всю администрацию и не знающим над собой иной власти, кроме государевой (Градовский, Петровский). Другие полагают, что, контролируя и направляя администрацию, Сенат сам подвергался контролю и зависел от "верховных господ министров" (т. е. приближенных к Петру I лиц, управляющих войсками, флотом и иностранными делами) и от генерал-прокурора, представителя особы государя в Сенате (Владим.-Буданов, Дмитриев).

Должность генерал-прокурора, учрежденная в 1722 г., должна была, по мысли Петра, служить связью между верховной властью и центральными органами управления и средством для контроля над Сенатом. Петр испытал много средств контроля: сперва за Сенатом смотрел генерал-ревизор (1715), затем в Сенате дежурили, с целью ускорения дел и охранения порядка в заседаниях, штаб-офицеры гвардии (1721); средством контроля были и обязательные протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокуратура. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя; он мог остановить решение Сената; указы Сената получали силу только с его согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе говоря, за всей администрацией); он, наконец, начальствовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальством действовали и другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях (параллельно с ними действовали и лица тайного надзора – обер-фискалы и фискалы). Такое значение генерал-прокурора сделало его самым властным лицом во всей администрации, тем более что первый генерал-прокурор Ягужинский, человек способный и деятельный, умел сообщить своей должности необыкновенный престиж. Современники считали генерал-прокурора начальником Сената и первым лицом в империи после монарха. Такой взгляд разделяется и теперь теми, кто склонен принижать значение Сената. Напротив, некоторые (Градовский в своей книге "Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры") думают, что, сливаясь с Сенатом в органическое целое и вне Сената не имея никакого значения, генерал-прокурор только поднимал еще выше государственное значение самого Сената.