В докладе императору Александру II 28 января 1881 Михаил Лорис-Меликов предложил вновь использовать для разработки широкой программы внутренних реформ тот способ привлечения общественных сил, который практиковался в ходе крестьянского освобождения 1861: наметить целый ряд существенных преобразований в «комиссиях», составленных частью из чиновников, а частью – из представителей общественности. Лорис-Меликов считал нужным составить в Петербурге две подготовительные комиссии: административно-хозяйственную и финансовую. Первая должна была разработать план преобразования местного управления и положения крестьян, а вторая – податную реформу. Составленные ими проекты должны были перейти на обсуждение общей комиссии. Её предполагалось образовать из полного состава тех же подготовительных комиссий и из призванных с мест экспертов, которые соответствовали бы депутатам губернских комитетов, приглашавшимся в редакционные комиссии в 1859.
Но перед крестьянской реформой депутаты губернских комитетов выбирались одним дворянством и представляли только его. Теперь же Лорис-Меликов предлагал, чтобы представителей местных обществ выбирали земские учреждения. По его мысли, каждое земство и каждый значительный город должны были выбрать от себя по два представителя (и не обязательно из собственных гласных, а вообще из местных людей). От тех местностей, где ещё не было земств или городского самоуправления, предполагалось приглашать двух депутатов по выбору власти.
Все разработанные общей комиссией законопроекты Лорис-Меликов думал потом передать в Госсовет, пригласив в этот бюрократический орган и 10–15 выборных лиц в качестве глашатаев общественного мнения.
Михаил Тариэлович Лорис-Меликов. Портрет работы Айвазовского, 1888
Этот чрезвычайно скромный проект мало напоминал европейское парламентарное конституционное устройство, и сам Лорис-Меликов старательно опровергал слухи, что стремится ввести его в России. Однако, сильно разнясь с парламентскими образцами по форме, он всё же содержал в себе одинаковый с ними принцип привлечения народных представителей к выработке главных законов. Даже такая осторожная попытка установить правильный обмен мыслей между обществом и правительством могла в дальнейшем развиться – и повести к образованию представительного учреждения, которое гораздо сильнее напоминало бы парламент. Именно поэтому некоторые писатели называют (хотя и не вполне правомерно) этот проект Конституцией Лорис-Меликова.
План двух подготовительных комиссий был одобрен Александром II. Он намечал 4 марта 1881 собрать в Зимнем дворце особое совещание, чтобы обсудить, публиковать или нет правительственное сообщение об открытии комиссий. Сам вопрос об их созыве считался уже решенным положительно. Но 1 марта 1881 император был убит народовольцами. Намеченное им перед смертью совещание состоялось не 4-го, а 8-го марта, и в связи убийством Государя отношение к «Конституции» Лорис-Меликова в верхах изменилось. На заседании 8-го марта последовало резкое столкновение либеральных (сам Лорис-Меликов, министр финансов А. Абаза, военный министр Д. Милютин, председатель Госсовета великий князь Константин Николаевич) и консервативных (обер-прокурор Синода Победоносцев и граф Строганов) сановников, в итоге которого не последовало определённого решения. Однако созыв комиссий с общественными представителями был вначале отложен, а потом так и не состоялся.
