Коллегии Петра I

Во главе управления отдельными ведомствами и местностями Московского государства стояли приказы, зависевшие от боярской думы. Приказы, заведуя отдельными статьями государственного управления и хозяйства, были устроены так, что ведомства отдельных приказов не были строго разграничены. Один и тот же разряд дел, например, суд, ведался во многих приказах; нередко один приказ заведовал каким-либо городом в одном отношении, а другие приказы ведали этот город в другом; один приказ вел какой-либо один порядок дел во всей стране, а другой приказ все дела только в какой-либо одной местности. Посольский приказ, например, ведя дипломатические сношения и разрешая сложные международные вопросы, заведовал в то же время отдачей на откуп кружечных дворов в Смоленске; а приказ тайных дел, по-нашему сказать – собственная его величества канцелярия – заведовал и придворной охотой. К каждому приказу было приписано некоторое количество городов, с которых данный приказ собирал доходы в виде особых сборов и судебных пошлин; доходы эти шли на ведение хозяйства самих приказов. В приказ же обыкновенно поступали и все вообще государственные сборы с приписанных к нему городов, и приказ сам направлял эти сборы в надлежащие учреждения. А так как число всех приказов в XVII веке заходило за сорок, то можно себе представить, какая путаница и волокита происходила в деле управления страной. Да и в каждом отдельном приказе было трудно разобраться просителю или тяжущемуся. Судебная часть не была отделена от управления; каждый приказ ведь был судьей и управителем над подчиненными ему людьми и над людьми, жившими в городах, которыми данный приказ заведовал. Судьи приказов решали дела так, как им Бог на душу положит, толкуя закон по своей воле. Взяточничество и лицеприятие господствовали в приказах, и московские люди XVI и XVIII вв. считали для себя божеским наказанием, когда нужда гнала их за чем-либо в приказ, – это всегда стоило много денег, много времени, а в случаях трудных грозило запутать до скончания живота.

Правительство московских времен все это хорошо знало и не раз пробовало внести больше порядка в приказный строй, и кое-что в этом направлении делало, особенно для уменьшения волокиты и взяточничества; но самая основа приказного строя оставалась неизменной – то одна и та же сторона государственного хозяйства оказывалась разбитой по ведомствам отдельных приказов, то все хозяйство и управление какой-либо одной областью сосредоточивалось в одном приказе – «приказывалось» в ведение того или иного судьи. Интересно, что казенные бумаги тех времен никогда не адресовались «в такой-то приказ», а всегда на имя судьи приказа: «такому-то с товарищи». Произвол и властность приказных на этой почве только крепили и росли все больше.

Московское правительство середины XVII в. в борьбе с неудобствами этой раздробленности системы управления стало стягивать однородные приказы в более крупные деления; для этого или подчиняли одному приказу несколько других, или ставили одного начальника во главе нескольких однородных приказов. Посольский приказ, например, заведовал во второй половине XVII в. девятью другими приказами. Приказ счетных дел, учрежденный при царе Алексее, вел счет доходам и расходам всего государства и стягивал к себе все денежные суммы, какие оставались от текущих расходов во всех учреждениях всего государства; приказ этот как бы надзирал за финансовой деятельностью отдельных приказов и контролировал ее.

Перемены в системе приказов при Петре I

При Петре еще ярче сказалась необходимость собрать все управление страной и ее хозяйством в определенные большие группы, строго отграниченные одна от другой характером дел. Но Петру, как и московскому правительству, трудно было сделать это скоро и споро. Мешала война с ее неожиданными поворотами счастья на несчастье, удачи на неудачу, когда за быстрой и неожиданной сменой событий не было ни времени ни возможности сосредоточиться, обдумать план реформы и тихо и мирно провести ее неуклонно и последовательно. Война не ждала и властно требовала людей и денег.

Вся сознательная деятельность Петра I с тех пор, как он начал себя помнить, имела своей исходной точкой интересы военного дела. Сначала это была игра в солдатики, потом более серьезные занятия новым солдатским строем и новой военной наукой. От Кожуховских маневров Петру пришлось идти «играть под Азов», а там не замедлила и Великая Северная война, задавшая Петру работы чуть не на всю жизнь.

Петру с его новым войском и незнакомым московскому времени флотом, при новых способах и приемах войны, приходилось, особенно первое время, добывать средства на все это путем старым, который теперь не всегда и годился. Пока шла война, нечего было и думать о планомерной ломке старого и систематическом устройстве нового управления, и Петр I, под давлением военных нужд, насколько можно было, пользовался старыми учреждениями для добычи средств на войну, а когда старые учреждения не отвечали своей новой задаче, они подвергались у него ломке, переделке, уничтожению: то возрождались под новыми названиями, то исчезали совсем и бесповоротно.

В устройстве управления до 1715 года господствовала удивительная пестрота. В первые годы Северной войны бояре, окольничие, думные дворяне управляли приказами, собирались в ближней канцелярии или в столовой палате и судили по-прежнему о делах, получали царские указы, клали приговоры. Но, присмотревшись ближе, можно увидеть, что возле царя, кроме старых родовитых людей больших чинов, занимают первые места люди или без всяких старинных чинов, вроде А. Д. Меншикова, или такие несановные, молодые люди, как стольник Ромодановский. Старые чины не в уважении, и сам царь проходит службу с бомбардирского чина.

Эти новые люди, новых чинов, по-новому распоряжались и действовали в старых учреждениях и сообщали их действиям новый характер. Стольник князь Ромодановский стал во главе думы, и к нему ездили по царскому указу бояре. Гвардии капитан Меншиков распоряжался чуть ли не всем военным управлением страны, а стольник Апраксин был назначен начальником морского ведомства. Для новых нужд не только выдвигались во главе старых учреждений новые люди, но и сами старые учреждения менялись на новый лад. В 1701 году приказы иноземский и рейтарский были соединены в один приказ военных дел; стрелецкий приказ, за уничтожением стрельцов, переименован в приказ земских дел, и ему поручено ведать полицию страны, что было только одной из обязанностей стрелецкого приказа. Для новых дел возникли новые приказы – морской, артиллерийский, рудокопных дел, провиантский; рядом с приказами, возникли присутственные места меньшего объема и значения – разные канцелярии: мундирная, банная, ижорская, которая по своему устройству и подведомственному ей кругу дел живо напоминала приказы типа казанского дворца, т. е. ведала, управляла и судила всеми делами одной местности – завоеванной у шведов Ингерманландии.

В создании новых учреждений Петр I действовал очень и очень по старому; занятый войной, он старался всякую нужду, выдвинутую событиями и требованиями войны, удовлетворять сейчас же, образуя для этого новое ведомство, если новая нужда не входила в круг нужд, ведавшихся старыми учреждениями, и не очень заботился, если новое учреждение вносило некоторый беспорядок в работу старых. В этой подчас торопливой, подчас мало продуманной смене и замене одних учреждений другими старые приказы теряли свой прежний характер и приобретали новые черты, менялся круг ведомства отдельных приказов, изменялись и самые приемы приказного хозяйства в сторону большей подчиненности судей центральному учреждению, их большей подотчетности и большей регламентации и самой деятельности приказа: из поручения, данного государем, ведать такое-то дело такому-то лицу, приказы становятся все больше правительственными местами, каждое с определенным кругом дел, которые поручаются по лицу, а учреждению во главе с ответственным перед законом исполнителем воли монаршей, обязанным действовать не «как ему Бог вразумит», а по правилам и регламентам, монаршей властью утвержденным. Но все это пока только намечалось и было желательным, сознанным, но еще не осуществленным требованием жизни. На деле господствовала, может быть, еще бóльшая путаница ведомств, чем в московское время. Но вся эта перетасовка приказов и их ведомств указывала властно одно – необходимость преобразования государственного строя на основе замены личных приказных поручений постоянно действующими учреждениями, которые ведают каждое определенный ему круг дел, руководясь правилами и законами, утвержденными монаршею властью.

Первые проекты коллегий у Петра I

Решив ввести в своем государстве «порядочное» и «регулярное» управление, Петр I обратился за образцами туда же, откуда он взял образцы для своей армии и флота, т. е. на Запад. Еще в 1698 году, находясь в Англии, он много думал о переустройстве управления в своей стране по иностранному образцу и тогда же разговаривал об этом со сведущими людьми. Некто Френсис Ли по личной просьбе царя составил и подал ему «предложения о правильной организации его правительства», в которых намечал учредить семь «комитетов или коллегий». В манифесте 1702 года о вызове иностранцев в Россию Петр сообщает о своем решении учредить «порядочное тайной воинской думы коллегиум или собрание» с коллегиальным составом, в которое входили бы президент, советники, секретари и подчиненные им канцелярские чины; ведая все, что касается военной службы иностранцев, тайная военная коллегия должна была обеспечить иностранцам суд «по законам божеским, jure civile romano и иным обыкностям populorum moraliorum». В 1711 г. «рудокопный офицер» Иоганн-Фридрих Блигер подал Петру мемориал, в котором для правильного развития горного дела предлагал «определить коллегиум, который состоит в искусных сему художеству особах, которому полную дирекцию сего дела поверить». В начале 1712 г. Петр снова занят предложением какого-то неизвестного учинить коммерц-коллегиум и ревизион-комиссион; коммерц-коллегиум предлагалось создать так: «взять из Амстердама, из Англии и из Гамбурга по два человека меконтантных (недовольных) купцов, которым бы в тамошних местах кривда учинена была; к ним же умного мужа придать в презиты и несколько асессоров из своих природных подданных»; ревизион-коллегия – по проекту – пересмотрительный приказ, «который бы во всем государстве на вся годы все приходы и расходы свыше всех приказов считать мог подробно, ибо оттого, что в приходах и расходах не всюду счет бывает, к воровству много случай дает; и надлежит в таких делах президентом знатному и весьма верному быть, и в чем на кого о каких неисправностях донесено будет, надлежит в оном же приказе разыскивать»...

12 февраля 1712 г., согласно с предложением, Петр I издал указ «учинить коллегиум для торгового дела исправления, чтоб оную в лучшее состояние привесть». Согласно указу, «взяты были к Москве иноземцы нарвские жители» два человека и один дерптский купец, к ним присоединили несколько человек знатных московских купцов и шестерых слободских жителей, и поручили им выработать правила или пункты о коллегии коммерции. Комиссия эта работала около двух лет, сочинила пункты и занялась пересмотром таможенного устава. Сведением об этой ее работе кончаются, однако, все известия о ней.

Так понемногу обозначался характер и самое название тех учреждений, которые должны были заменить собой приказы. Первые шаги к этому переустройству были вялы и случайны, но с 1715 года, когда более или менее определился благополучный исход войны со Швецией, Петр I много и пристально начинает интересоваться делами внутреннего благоустройства. В своей записной книжке под 14 января 1715 г. Петр заносит заметку на память о трех коллегиях. К 23 марта того же года относится его собственноручная записка «о коллегиях, к соображению», в которой он перечисляет шесть коллегий. Эта записка Петра I составлена им, по мнению П. Н. Милюкова, вероятно, во время чтения одного проекта об устройстве коллегий, который он получил от неизвестного теперь лица.

Автор проекта предлагал царю ввести в России семь коллегий, в которых бы сосредоточились все дела по управлению государством, разделенные на семь больших отделов. Неизвестный автор указывал на Швецию, где проведено такое устройство, считающееся лучшим в Европе. Проект намечал следующие семь коллегий: юстиц-коллегию, канцелярию иностранных дел, коллегию адмиралтейскую, кригс-коллегию, камер-коллегию, штатс-коллегию и коммерц-коллегию; управление коллегиями предполагалось разделить между отдельными сенаторами. Этот проект Петр I, кажется, и положил в основу предпринятого переустройства центрального управления. Но на одном этом он не остановился.

Разработка вопроса о коллегиях

В начале апреля 1715 года он приказал через П. И. Ягужинского русскому послу при датском короле, князю В. Л. Долгорукову, достать печатные или письменные уставы датских коллегий, «дабы весь аншталт экономии королевства датского сыскал печатные, а чего в печати нет – письменные, так же чего и в письме нет для того, что уже обыкло, и то написать же... конечно бы трудился достать... все коллегии и чинов звания и должности каждой коллегии и каждого в оной, так же земских и протчих управителей должность и чин и все, что к тому надлежит, ибо мы слышим, что и шведы от них взяли»... В декабре 1716 года Петр I принял на службу голштинца Фика, отправлявшего в городе Экенфельде «юстицкие, экономические и полицейские дела» и славившегося своими познаниями как по гражданскому и государственному праву, так и в области устройства присутственных мест. Этого Фика Петр отправил в Швецию изучать на месте тамошнее устройство управления.

Тогда же, в декабре, царь приказал нашему резиденту в Вене Абраму Веселовскому приглашать на русскую гражданскую службу приказных людей цесарской службы, знающих славянский язык. Веселовский должен был исполнить и еще одно поручение царя. «Сыщите книги, – писал ему Петр, – лексикон универсалис, который печатан в Лейпциге у Симона, и другой лексикон универсалис же, в котором есть все художества, который выдан в Англии на их языке, и оной сыщите на латинском или немецком; такоже сыщите книгу юриспруденции; и ках их сыщешь, тогда надобно тебе съездить в Прагу и там в езуитских школах учителям говорить, чтобы они помянутые книги перевели на славянский язык и о том с ними договоритесь, по чему они возьмут за работу от книги, и о том к нам пишите; и понеже некоторые их речи несходны с нашим славянским языком, и для того можем к ним прислать из русских несколько человек, которые знают по-латыни, и оные лучше могут несходные речи на нашем языке изъяснить. В сем гораздо постарайся, понеже нам зело нужно». Приглашали знающих чиновников и из германских стран; Петр I не скупился обещать согласившимся хорошее вознаграждение. От иностранцев, состоявших на русской службе, затребовали сведения об их отечественных учреждениях. Эти сведения, получаемые от людей, знавших дело, Петр I ценил более, чем книжные известия, «понеже, – как он говорил, – всех циркумстанций в книгах не пишут» и «с одной бумаги так нельзя выразуметь, как из разговору».

Следующие два года, 1716 и 1717, Петр I почти сплошь провел за границей, и без него дело устройства коллегий как будто стало. Но это только так кажется. На самом деле шла подготовительная черновая работа. Работают сотрудники Петра I, и сам он, как ни занят за границей текущими делами, находит время сидеть в датских коллегиях в Копенгагене, просматривает там дела и списывает правила делопроизводства. В январе 1717 г. к Петру в Амстердам приехал Фик, покончивший свое изучение шведского государственного устройства. Ознакомившись с докладом Фика, Петр направляет и доклад и докладчика к Брюсу и пишет ему, чтобы он с Фиком прежде всего «в генеральных терминах положил, какие дела к какой коллегии принадлежат». Из Спа тому же Брюсу Петр I дал распоряжение объявить через сенат и губернское начальство тем шведским пленникам, которые у себя на родине были знакомы с гражданской службой, чтобы они, буде похотят, шли на гражданскую службу в коллегии. В некоторые города были отправлены особые гвардейские офицеры «уговаривать» шведских «арестантов» поступать на царскую службу в коллегии. Так как несчастные «арестанты» жили «в великом убожестве», то соглашавшимся обещали дать денег на подъем и первое обзаведение.

Петр I и Люберас

В Гамбурге русский резидент Беттихер представил Петру некоего Альбрехта Фюрена, который подал царю «Размышления об экономии российского государства». Фюрен выдал себя за автора размышлений. Петр I, очень заинтересовавшиеся содержанием рукописи, вступил с автором в оживленную беседу и засыпал его вопросами о разных подробностях. Не ожидавший такого экзамена Фюрен смутился, не сумел отвечать и, в конце концов, должен был сознаться Петру, что автор размышлений не он, Фюрен, а барон Анания-Христиан Потт-фон-Люберас.

Сын этого Любераса был полковником русской службы и стоял с полком в Ревеле, когда на его имя была получена бумага: «Ехать немедленно, в Германию в тот город, где его величество изволит находиться». Петр много расспрашивал Любераса-сына об отце и предложил полковнику поехать к отцу в Силезию и убедить его поступить на русскую службу. Неизвестно, насколько красноречиво убеждал своего отца полковник Люберас, но убедил, видно, не сразу, потому что осторожный немец, прежде чем дать согласие, послал предварительно по почте в Амстердам царю проект условий, на которых он мог бы перейти на русскую службу. Петр через Ягужинского предложил старику самому приехать для переговоров в Голландию. Старик Люберас медлил. Тогда Петр напоминает сыну Люберасу, чтобы он торопил отца. Люберас-отец наконец поехал, подождал в Аахене царя, возвращавшегося из Парижа, и съехался с ним на минеральных водах в Спа около конца июня 1717 года.

Петр I, повидавшийся уже с Фиком и решивший в основе план устройства коллегий, должно быть, уже меньше интересовался взглядами Любераса, а может быть, и сердился на его медленные сборы, но только разговаривать с Люберасом стал не сам, а поручил Шафирову. Через Шафирова же Люберас получил приказание составить очерк устройства коллегий в регулярном государственном хозяйстве. В два дня Люберас исполнил заданную ему задачу. Петр I прочел перевод проекта и назначил Любераса действительным тайным советником. Для начала Петр поручил Люберасу подыскивать и нанимать иностранцев, годных для службы в коллегиях.

В Гамбурге, Любеке, Берлине, Гессене, Саксонии, Чехии, Силезии Люберас набрал около 150 «капабельных субъектов». Во время своих разъездов он продолжал разрабатывать планы устройства коллегий, сочинил общий план действия всех коллегий и регламенты для каждой, правила открытия их деятельности и канцелярского распорядка. По его словам, он написал «до тридцати различных пьес, в существенных чертах составленных по шведскому образцу, но не списанных прямо с иностранных формуляров, а проверенных практикой, приобретенной долголетним прилежанием». В ноябре 1718 г. Люберас больной приехал в Петербург и, не имея возможности лично представиться царю, передал ему свои работы через Ягужинского. Планы Любераса были приняты во внимание при устройстве коллегий, и сам он много поработал, особенно при устройстве берг- и мануфактур-коллегии, вице-президентом которой он был назначен в 1719 году.

Утверждение Петром I реестра и штата коллегий (декабрь 1717)

Фик в свою очередь, собрал «несколько сот регламентов и разных ведомостей». Весь этот материал поступил сначала к Брюсу, помощником которого был назначен Фик. Деятельное участие в подготовке реформы принимали Шафиров и Ягужинский. В октябре 1717 года вернулся из-за границы сам Петр I и решительно двинул вперед переустройство центрального управления. На основании всего собранного материала был составлен реестр и штат всех коллегий и утвержден Петром 11 декабря 1717 г. Указом 15 декабря были назначены президенты коллегий и некоторые вице-президенты. Канцлер Головкин, фельдмаршал Меншиков и адмирал Апраксин остались начальниками своих канцелярий, которые теперь были переименованы в коллегии: 1) иностранных дел, 2) воинскую, 3) адмиралтейскую; из старых судных приказов, поместного, сыскного и земского образовалась 4) юстиц-коллегия, президентом которой Петр I назначил А. А. Матвеева, 5) Камер-коллегия с президентом кн. Д. М. Голицыным, 6) штатс-коллегия с президентом гр. И. А. Мусиным-Пушкиным, 7) ревизион-коллегия с князем Я. Ф. Долгоруким, 8) коммерц-коллегия с П. А. Толстым и 9) берг- и мануфактур-коллегия с Я. В. Брюсом должны были формироваться и устраиваться вновь. В 1722 году была учреждена еще одна, десятая – вотчинная коллегия, которая заменила собой во многом старинный поместный приказ и ведала все дела по землеустройству и суд по спорным земельным вопросам. По штату коллегий, утвержденному 11 декабря, полагались в каждой следующие должности:

Русские: президенты, вице-президент (русский или иноземец), 4 коллегии советники, 4 коллегии асессоры, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подьячие трех статей. Иноземцы: 1 советник или асессор, 1 секретарь. «Начать надлежит, – гласит указ Петра I, – всем президентам с нового года сочинять свои коллегии, и ведомости отовсюду брать, а в дела не вступаться до 1719 г., а с будущего году конечно зачать свои коллегии управлять»... «Президентам, которые ныне не в сенате, сидеть в сенате с будущего 1718 году». Тогда же дан был указ президентам коллегий, чтобы они советников и асессоров выбирали не из своих сродников и не «собственных креатур». На каждое место предлагалось выбрать по два или по три кандидата и потом представить их в собрание всех коллегий и выбирать «балатиром», т. е. баллотировкой шарами.

Трудности практического устройства коллегий

Учинив начало коллегиям, Петр I уехал в Москву, оставив новым президентам распоряжение, чтобы они «сочиняли» свои коллегии и все сведения для этого брали у Брюса. На это сочинение и собрание нужных ведомостей давался президентам годичный срок, в течение которого коллегиям велено было «в дела не вступаться», и управление должно было, идти пока «старым манером».

Брюс скоро отказался от руководства устройством коллегий, и Петр I велел тогда обращаться за указаниями прямо к Фику. Этот отказ Брюса и отсутствие самого Петра были причиной того, что устройство коллегий очень плохо подвигалось вперед, и когда Петр I возвратился из своей поездки, то, по его словам, нашел, что «в некоторых сделано немного, а в иных ничего». Господам президентам при этом случае накрепко было подтверждено, «чтобы коллегии свои с ревностью в дело производили», и не без скрытой угрозы дубинкой напоминалось, что это уже второй указ; для «побуждения» господ президентов генерал-майору Ягужинскому предписывалось часто напоминать в коллегиях указ и требовать, чтобы президенты рапортовали ему каждый месяц о себе – «сколько которая коллегия в который месяц аванжировала, дабы видеть ревностного и презорца». 28 апреля 1718 г. всем коллегиям решительно было указано сочинять свои регламенты на основании шведского устава «во всех делах и порядках по пунктам», а которые пункты в шведском регламенте неудобны или с ситуацией сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению и поставя об оных, докладывать, так ли им быть». По указу 17 июня 1718 г. выработанные в коллегиях регламенты вносились в сенат, где и должно было решаться, что переменить против шведского оригинала и каким образом быть. Сенат о своем мнении докладывал государю, который и ставил окончательное решение.

Несмотря на напоминания Ягужинского, президенты не очень торопились кончать порученное им дело, и скоро, стало ясно, что в год им не кончить. Можно себе представить, как сердился и гневался Петр I; 20 октября 1718 года он разразился таким гневным указом на имя господ президентов коллегий: «Понеже, как я слышу, что зело лениво съезжаются для врученного им дела, что, как я сюда приехал, ни одного не бывало; того для сим накрепко объявляется, чтоб непременно два дня в неделе, а именно: вторник да четверг, съезжались для сего дела, не мешая никаких дел иных; также, съехався, как для сего дела, так и в сенат, лишних слов и чтоб болтанья не было, но то время ни о чем ином, только о настоящем говорить; также кто станет говорить речи, другому не перебивать, но дать окончить, и потом другому говорить, как честным людям надлежит, а не как бабам торговкам».

Начало работы коллегий

Но потерянного времени не возвратить, и Петр I скрепя сердце, объявил, что и в будущем 1719-м году дела по управлению государством придется вести старым порядком, «понеже новым манером еще не управились». Одновременно с подготовительными работами к устройству коллегий Петр позаботился оповестить подданных о готовящейся реформе. Это он сделал в особом указе, отменявшем старый обычай подачи прошений обо всем на имя государя и в собственные его руки. «Легко рассудить можно, что всякому своя обида горька есть и несносна, – гласил указ, – но при том каждому (челобитчику) рассуждать надлежит, что какое их множество, а кому бьют челом, одна персона есть и та коликими воинскими и прочими несносными трудами объята, что всем известно есть; и хотя бы и таких трудов не было, возможно ль одному человеку за так многими усмотреть? Воистину, не точно человеку, ниже ангелу, понеже и оные местам описаны суть, ибо где присутствует, а инде его нет»... Приведя в порядок воинскую часть, его величество трудится привести в порядок и земское справедливое правление, «чего ради учинены коллегии, то есть собрание многих персон (вместо приказов), в которых президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи; делали, что хотели. В коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить. Также, и прочие обязательствы великие суть, что отымают старые поползновения делать, как о том вскоре регламенты (или уставы) будут публикованы, и всех коллегий должности, для ведения сего полезного дела народу»...

Еще в 1718 году был почти закончен набор низших служащих-канцеляристов коллегий, взятых из прежних приказов. В 1719 г. были закончены составлением и утверждены Петром штаты и регламенты большинства коллегий, и в 1720 году вышел генеральный регламент, содержащий общие правила коллежского устройства. Созданием коллегий заполнился тот отчаянный пробел в государственных учреждениях, благодаря которому верховное учреждение страны – сенат – было положительно затоплено массою мелких дел, входивших сюда из всех губернских центров и от частных лиц; теперь все дела стали разбиваться по коллегиям, и сенат получил возможность позаботиться о том, чтобы ограничить свою деятельность лишь общим направлением и руководством правительственных дел или решением только важнейших и чрезвычайных вопросов практики управления.

Порядок работы коллегий

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии, и все имели еще в Москве общую контору. Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, четыре или пять советников и столько же асессоров. Президент коллегии назначался самим государем, а вице-президента определял сенат с утверждения государя. Остальные члены коллегии назначались сенатом. Президент был главным лицом в коллегии и наблюдал за быстротой делопроизводства, в особенности за исполнением указов государя и сената. Во время заседаний перед президентом всегда лежали две книги: в одной он должен был записывать указы исполненные, а в другой, всегда находившейся на столе присутствия, отмечались указы еще неисполненные.

Являясь первым лицом в коллегии, президент, по регламентам, не был, однако, «как прежние судьи бывали» и ничего не мог решить сам, не поговоря с присутствием: «для того коллегии и устроены, – объяснял Петр, – дабы каждая с совету и приговору всех дела своей коллегии делала». Вице-президент был помощником президента, остальные члены наблюдали каждый за порученной ему частью делопроизводства. Присутствие коллегии собиралось в особой назначенной для того комнате, убранной коврами и хорошей мебелью. Посреди комнаты под балдахином стоял стол, покрытый алым сукном и украшенный зерцалом. Вокруг стола размещались члены коллегии по старшинству своих рангов. В той же комнате за особыми столами сидели секретарь и нотариус. Никто из посторонних во время заседания не смел войти в комнату присутствия без доклада, приглашенный же проситель должен был излагать свою просьбу стоя, и только людям высших рангов подавали в таких случаях стул. Присутствие коллегии собиралось каждый день, кроме праздников и воскресных дней. Заседания летом начинались в 6 часа утра, а зимой с 8-ми, и длились обыкновенно пять-шесть часов. Когда какое-либо дело касалось нескольких коллегий, то назначалось соединенное присутствие заинтересованных коллегий.

Во главе канцелярии каждой коллегии стоял секретарь или обер-секретарь. Он ведал все письмоводство коллегии; все важные бумаги он составлял сам, менее важные поручал составлять под своим надзором других чинам канцелярии; секретарь должен был принимать и все лично подаваемые просьбы. Кроме секретаря, в канцелярии коллегии находились еще нотариус, актуариус, переводчик, регистратор и еще несколько более мелких чинов. На должности нотариуса лежало вести протокол всем делам, решавшимся в коллегиях; каждый день он должен был сделать на особом листе список всех дел, которые докладывались в присутствии, и отметить те решения, которые присутствие положило. Каждый месяц все эти листы переписывались набело и переплетались в особый переплет. Нотариус вел список и всех нерешенных дел, а секретарь в этом списке отмечал, у кого из членов присутствия какое дело находится на рассмотрении. Этот-то список и лежал всегда на столе присутствия перед президентом, чтобы он мог всегда видеть, сколько в его коллегии нерешенных дел. Актуариус вел дневной список всем бумагам, которые приходили в коллегию, и заведовал заготовкой писчей бумаги, чернил, сургуча, дров, свечей и т. п. Переводчик занимался переводом на русский язык иностранных бумаг, поступавших в коллегию; регистратор заносил в особые книги все бумаги, приходящие в коллегию и отправлявшиеся из нее. Кроме этих чиновников, в коллегии было еще много канцеляристов и копиистов, которые исполняли все то, что им прикажут высшие чиновники.

При каждой коллегии состояли еще «око государево» – прокурор – и фискал. Прокурор был подчинен генерал-прокурору, и главной обязанностью его было наблюдать за правильным и безволокитным решением дел в коллегиях; в случае замеченных ими неисправностей он доносил об этом генерал-прокурору. Фискал нес ту же должность, что и фискалы при сенате, т. е. наблюдал тайно там, где прокурор действовал явно.

Порядок производства дел в колл#c11егиях был такой: все пакеты, адресованные на имя коллегии, сдавались дежурному чиновнику. Он расписывался в получении их и, не распечатывая, представлял в присутствие. Все указы государя и сената распечатывал президент, а другие бумаги – старший после него член коллегии; секретарь в это время отмечал на бумаге номер и время поступления ее и сдавал актуариусу для записи в журнал; в то же время секретарь назначал и стол, где бумагу должны были разобрать и сделать все, что она требовала, – это называлось «производить бумагу».

После того, как дело было разобрано в канцелярии, секретарь докладывал его присутствию, читал его там целиком или в изложении вместе с канцелярскими данными и справками о нем. По прочтении дела, члены коллегии, начиная с младшего, подавали голоса за то или иное его решение, «не впадая один другому в речь», и большинством голосов дело решалось. Если голоса разделялись поровну, то перевес брала та сторона, на которой был президент. Постановленное таким образом решение нотариус вкратце вносил в протокол, означая при этом месяц и число дня заседания и проставляя имена присутствовавших. Несогласный с общим постановлением мог требовать, чтобы его мнение занесли в протокол отдельно. Протокол в тот же день подписывался всеми членами коллегии. В канцелярии после решения дела составляли бумагу, где это решение прописывалось, и потом отсылали ее по принадлежности.

Те дела, которые коллегия не могла решить сама, должны были с мнением коллегии направляться в сенат. Все решенные дела по истечении известного времени сдавались в архивы; все дела счетные шли в архив ревизион-коллегии, а все другие – в архив коллегии иностранных дел.

Все коллегии считались подчиненными сенату и получали от него указы; во все прочие места коллегии сами писали указы, а получали рапорты и доношения. Между собой коллегии все были равны, и каждая имела право суда над своими чиновниками. Таково было в общих чертах устройство петровских коллегий.

Надежды, связываемые Петром I с коллегиями

Когда дело устройства коллегий подошло к концу, Петр I был чрезвычайно доволен и старался внушить всем это свое удовольствие. В письмах и указах этого времени он постоянно возвращается к своим коллегиям и старается всем объяснить большие преимущества нового строя. Талантливый сотрудник Петра I, архиепископ новгородский Феофан Прокопович в предисловии к составленному им духовному регламенту особенно ярко развивает мысли Петра о выгодах коллежского устройства. Коллегия, по мнению Феофана, может скорее и легче постигнуть истину, так как «известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом»; дело в том, что в коллегии «предложенную нужду разбирают умы многие, и что един не постигнет, то постигнет другой, а чего не увидит сей, то оный увидит»; в определении коллегиальном сила большая есть, чем в единоличном, потому что «вящше ко уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ». «Еще же и се важно есть, что в единоличном правлении часто бывает дел продолжение и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недосугом и болезнью». «Но се наипаче полезно, что в коллегиум не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду», потому что каждый член коллегии действует под наблюдением своих товарищей, и, если один увлечется каким-либо нечестным побуждением, другой может его остановить; устройство коллегии таково, что если даже, и наоборот, большинство членов увлекутся предосудительным делом, в распоряжении меньшинства есть средства вывести это на чистую воду путем подачи особых мнений, заявления сенату и монарху. «Коллегиум имеет в себе свободнейший дух к правосудию», ибо единоличный правитель может бояться гнева сильных; не так удобно сильному разыскивать воображаемого виновника своей неудачи среди разностатейных особ, составляющих коллегию. Очень важно, наконец, то, что коллегия является прекрасной школой для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию, находит там опытных, искусившихся в деле товарищей, которые помогут ему быстро приобрести нужный навык в делах.

Таким образом Петр Великий в коллегиальном устройстве управления видел залог законности управления, большей независимости установлений и большей обеспеченности интересов государственной власти. Петр I считал коллегиальную форму обязательной даже в военном деле: «понеже все лучшее устроение через советы бывает, – гласит одна из статей воинского устава, – того ради повелеваем, дабы, как в генералитете, так и в полках советы о всяких делах заранее имели». Главнокомандующему армией, который, по выражению устава, в армии «душе человеческой в теле уподобляется», строго запрещено, под страхом быть зело штрафованным, «чинить главные и великие дела и всякие начинания без консилии генералов собственным своим изволением». Даже в случае внезапного появления неприятеля Петр рекомендует своим генералам отправлять «словесный консилиум, хотя и на лошадях сидя». Такие же указания содержит в себе и морской устав Петра I, где генерал-адмиралу предписывается и не дерзать чинить главные дела и воинские начинания без консилии письменной, разве только нечаянно атакован будет от неприятеля.

Время Петра I было временем сильной веры в учреждения. Тогда и на Западе государствоведы и философы, как Лейбниц и Вольф, были убеждены, что стоит в стране ввести хорошие правительственные учреждения, и рай земной настанет в царстве. Лейбниц, указывая Петру в одном письме на пользу коллегиального устройства, ожидал всяких благ от осуществления коллегий. «Опыт достаточно показал, – писал Лейбниц, – что государство можно привести в цветущее состояние только посредством учреждения хороших коллегий, ибо как в часах одно колесо приводится в движение другим, так и в великой государственной машине одна коллегия должна приводить в движение другую, и если все устроено с точною соразмерностью и гармонией, то стрелка жизни будет показывать стране счастливые часы».

Петр I, любитель всякой механики, был, вероятно, в восторге от такой картинной фразы, и когда колеса нового государственного механизма России после долгого и упорного труда стали налаживаться к действию, он торжествовал в ожидании тех часов благоденствия своей страны, которые должны настать. «На последнем празднике, – пишет французский резидент в Петербурге, – его царское величество провозгласил тост за то, чтобы 1719 год был так же замечателен, как и год 1709, навеки памятный битвой под Полтавой. Затем, обозревая с горечью старый русский мир, он выразил надежду, что посредством учреждения коллегий ему удастся придать новый вид этому миру».

В 1724 году для коллегий начали строить по плану, утвержденному царем, грандиозное здание, занимаемое теперь санкт-петербургским университетом. До самого упразднения коллегий это здание являлось средоточием управления государством. Напротив коллегий помещался гостиный двор, а посреди площади возвышался особый столб с навесом; на столбе вывешивались для всеобщего сведения указы правительства, после прочтения их здесь с барабанным боем и в присутствии караула.

Здание Двенадцати коллегий в Петербурге. Неизвестный художник третей четверти XVIII века. Работа исполнена по гравюре Е. Г. Внукова с рисунка М. И. Махаева

Устроив колеса нового механизма государственного управления, Петр I с 1720 года пустил их в ход, и Россия «зачала управляться по новому манеру». Три коллегии – иностранных дел, воинская и адмиралтейская должны были ведать внешние сношения и национальную оборону на суше и на море; три другие – государственное хозяйство: камер-коллегия должна была заведовать «всяким расположением и ведением доходов денежных всего государства», штатс-контор-коллегии принадлежало «ведение всех государственных расходов», в ревизион-коллегии сосредоточивался контроль государственных доходов и расходов. Две коллегии несли заботы о торговле и промышленности: коммерц-коллегия, которая «смотрит над всеми торгами и торговыми действии», и мануфактур- и берг-коллегия, впоследствии распавшаяся на две, видавшая заводы, фабрики, горное дело; одна – юстиц-коллегия – стояла во главе судебных учреждений государства и заведовала поземельными делами. Число коллегий впоследствии то увеличивалось, то уменьшалось; во второй половине XVIII в. считалось 12 коллегий.

Коллегии не оправдывают ожиданий Петра I

На первых же порах Петра ждало разочарование в спасительной силе нового механизма. «Колеса в новых машинах, – говорит историк С. М. Соловьев, – не пошли вдруг хорошо: вместо того, чтобы приводить взаимно друг друга в движение, они иногда зацеплялись друг за друга и мешали общему действию». Палки в колеса нового механизма попадали и со стороны и из самой машины. Действие финансовых коллегий, например, зависело от своевременной присылки из губерний и других учреждений ведомостей ожидаемых и поступивших доходов и предстоящих и сделанных расходов. Распоряжение об этом было сделано еще в 1718 г. Из губерний не было ни гласа ни послушания. В марте 1719 г. последовал второй повторительный указ об этом. Из губерний опять ничего. Тогда сенат послал в губернии гвардейских офицеров с приказанием «непрестанно докучать» губернаторам о доставке приходо-расходных книг за 1716–1718 гг. в камер- и штатс-коллегии. Ослушникам грозило разорение, наказание, ссылка и даже лишение живота. Губернаторам предлагалось виновных в медленности чиновников «сковать за ноги и на шею положить цепь и держать в приказе потамест, пока не изготовят нужные ведомости». И все-таки прошел весь 1719 год, а ведомости в финансовые коллегии доставлены не были, и Петр I принужден был еще на год отсрочить открытие действий финансовых коллегий. Разосланным по губерниям офицерам даны были исключительные полномочия, чтобы торопить медлительное губернское начальство. Но ответы и от офицеров получались неутешительные: из Московской, Архангелогородской, Смоленской и Сибирской губерний они доносили, что вице-губернаторы и воеводы одни еще не докончили составление ведомостей, «а другие и ничего не учинили». Посланный в Азовскую губернию подпоручик Селиванов попробовал было посадить под арест виновных в медленности чиновников, но они «из-за караула пошли сильно». Камер-коллегия слагала с себя ответственность за то, что и в 1721 г. не состоится открытие ее деятельности за неприсылкой ведомостей, Сенат шлет снова грозные указы губернаторам, но и это не помогало: новая отчетность не устроилась и в 1721 году.

Не получая ведомостей и не имея потому возможности составить общих отчетов, камер- и штатс-коллегии останавливали контрольную деятельность ревизион-коллегии. Деятельность свою ревизион-коллегия открыла с 1719 г., но занималась пока исключительно поверкой отдельных сумм по отдельным ведомствам. Это была чисто-случайная и бессистемная работа. Общей же отчетности она не могла вести по неимению нужных сведений. «Хотя ревизион-коллегия по должности своей прочим государственным коллегиям через посланные памяти дважды уже напоминала, чтобы оные о приходе и о расходе денежные казны подчиненным своим счеты заблаговременно готовить приказали, токмо как из коллегий, так и из канцелярий по тем требованиям ведомостей ниоткуду не прислано, кроме иностранной и берг-коллегии некоторых ведомостей, и счеты прошлого 1720 году о приходе и расходе денег и всякой казны в готовности ли, о том ниоткуду неответствовано».

Открытие действий коллегий не замедлило вызвать нужду определить их отношение к сенату. Пока не было коллегий, сенат собственно сосредоточивал в своих руках все те дела, которые теперь очутились в главном заведовании коллегий. Теперь же рядом с правительствующим сенатом стали тоже правительствующие коллегии. Получилась двойственность в ходе дел, одни и те же дела шли и в сенат и в коллегии. Сенат должен был понукать все учреждения посылать скорее отчетные ведомости в коллегии, чувствуя себя в этом отношении на равной ноге с сенатом, те не посылали туда никаких сведений о ходе дел в них. 7 июля 1721 года Петр распорядился, чтобы в сенат доставлялись ежемесячные и ежегодные донесения из всех коллегий и канцелярий, «дабы о всем всегдашнее известие без справок с коллегиями в сенате имелось». Когда вся отчетность из коллегии стала направляться в сенат, оказалось излишним существование ревизион-коллегии, и Петр I указом 12 января 1722 г. распорядился «ревизион-коллегии быть в сенате, понеже едино дело есть, что сенат делает, и не рассмотря тогда учинено было». Тогда же Петр повелел, чтобы президенты коллегий не заседали в сенате. Все эти распоряжения выдвинули сенат на первое место в управлении государством, и коллегии сделались фактически подчиненными сенату.

Еще в 1719 г. Петр I должен был дать строгий указ в юстиц-коллегию, где начались между членами коллегий «безсоюзство, разности и свары» на почве, казалось бы, давно позабытого местничества. Коллегия эта оказалась, кроме того, заваленной делами, поступившими сюда из семи прежних приказов – из поместного, всех судных, сыскного, земского, да сюда же направлялись еще все фискальские дела. Президент юстиц-коллегии Андрей Матвеев взмолился от такого «несносного бремени». «Всякую неделю, – писал он царю, – по три дня всем президентам определен съезд в сенат, а два дни на расправу коллежскую; членам же коллегий одним во время отлучки моей в сенат решать дела нельзя, отчего в таких многочисленных делах беспрестанная остановка и на коллегию нарекание. В той же многодельной коллегии ныне вице-президента и добрых помощников нет... Когда при коллегии бываю я, то работаю сколько могу по малым моим силам, и дела решаются; но хотя решаются они и настоящим образом, однако не только мне, но и ангелу бесплотному на народ наш угодить и без упреков от него быть никак нельзя, как Вашему Величеству самому известно. Из юстиц-коллегии в три года дел с 15 перенесено в сенат по челобитью недовольных, да и те еще там не решены и ничего на коллегию (т. е. на ее несправедливость) не показано. В прошлых годах князь Яков Федорович Долгорукий, когда сидел в московском судном приказе, то в один год с полтораста дел по челобитьям на его вершенье было перенесено в расправную палату: и тому судье угодить на наш народ было невозможно. Юстиц-коллегия, исполняя все верно и не угождая произволам некоторых, нажила себе многих неприятелей, всегда вредящих тайно и явно; особливо же некоторая знатная особа, которая важное имела прежде дело у нас в коллегии и не получила желаемого ею успеха, несет на меня партикулярно свою неукротимую злобу, и где найдет случай, великий вред мне причиняет и других к тому же подучает; нрав этой особы, думаю, и самому Вашему Величеству известен. Так же и другия знатныя особы, имеющие по фискальским доношениям на себя дела, а иные за своих сродников и приятелей заступаясь, увидав, что я им без поманки и без всякой корысти по делам их не угождаю, всячески с своими приятелями и фамилиями намереваются и угрожают у Вашего Величества и в сенат всегдашний вред мне причинять, отчего я, в таком своем крайнем сиротстве будучи постоянно, опасаюсь их, ибо и Геркулес едва ли бы мог против двоих стоять».

В коллегии иностранных дел шли свои нелады. Здесь вице-канцлер П. П. Шафиров был в больших контрах с канцлером Г. И. Головкиным. На заседании коллегии 19 мая 1719 г. канцлер Головкин предложил, чтобы, согласно с именным его величества указом, дела слушать, решать и подписывать всем членам коллегии. Подканцлер барон Шафиров на это возразил, что он с находящимися теперь налицо членами дел подписывать не будет и в том протестует, причем одного из членов, Петра Курбатова, назвал канцлеровой креатурой, добавив еще, что ему с членами, которые из подьячих, и сидеть-то стыдно. Канцлер возразил, что хотя Петр Курбатов и Василий Степанов, действительно, из подьячих, но теперь они коллегии советники и полноправные ее члены, и что мнение каждого члена коллегии положено записывать в протокол и крепить приговоры всем. «Я с наушниками и бездельниками делать дел не хочу!»– сказал на это с сердцем подканцлер, встал и пошел; но в дверях остановился и закричал канцлеру:– «Чего ты дорожишься и ставишь себя высоко? Я и сам такой же!»– «Как ты моей старости не устыдишься такими словами мне досаждать и кричать!»– заметил ему на это Головкин. Но Шафиров хлопнул дверью и, вышедши в переднюю, перед просителями – гетманским посланцем, калмыцкими посланцами и волохами, говорил служителям канцелярии, что канцлер хочет коллежские дела делать со своими креатурами и хочет их заставлять с собой подписывать.

Оставшиеся в присутствии составили обо всем случившемся протокол и подали его государю за своими подписями.

Меж тем Шафиров, придя домой, потребовал к себе на дом советника Степанова. Тот не пошел. Шафиров подал на него тогда жалобу, обвиняя в неповиновении. Степанов представил такое оправдание: «Я не пришел по следующим причинам: 1) 19 числа в коллегии подканцлер сказал, что он с наушниками и бездельниками дел делать не будет, и называл меня с прочими креатурою канцлеровой; поэтому канцлер мне и другим членам коллегии ходить к нему не велел; 2) боялся я того, чтобы меня не убил, потому что, прибивши Губина (тоже члена коллегии), говорил он, чтобы и мы того же опасались. Подканцлер потом подьячему Аврамову говорил, что он звал меня тогда не для дела, но хотел выведать о записке протокола, врученного Вашему Величеству; еще и то говорил, что хотя бы он и побил меня, то бы мне можно за его ко мне благодеяния то снесть. Я о моей персоне не говорю, токмо характер канцелярии советника не допускает, что не токмо побои, но и брань терпеть».

Чем кончилось это дело – неизвестно. Царским расправам протоколов не велось, но то обстоятельство, что это дело оборвалось и осталось без видимого конца, свидетельствует о его завершении в токарной, где царская дубинка, вероятно, сделала хороший «променад» по упитанной спине сварливого подканцлера.

Коллегии и их прокуроры

Все эти мелкие и крупные случаи, тормозившие деятельность коллегий, заставили Петра несколько изменить свой прежний взгляд на коллегии, как на лучшее средство устроить благоденствие страны. Не разуверившись в учреждениях, Петр I лишний раз убедился, что люди могут испортить и лучшие учреждения. К концу жизни Петру стало ясно, что возлагаемые им на коллегиальные начала в управлении надежды, благодаря исполнителям, далеко не всегда оправдываются, и он снова начинает больше верить отдельным лицам, нежели коллегиям, и тогда-то особое значение наблюдателей за законностью и правильностью дел в коллегиях приобретают прокуроры, подчиненные генерал-прокурору П. И. Ягужинскому. Горькой иронией звучат отдельные письма Петра I к Ягужинскому относительно необходимости надзора за деятельностью коллегий. Петр рекомендует Ягужинскому, чтобы он внушил своим подчиненным «гораздо смотреть», так ли все делается в коллегиях, как надобно; «а ежели что не так, – пишет в одном письме царь, – то чтоб тебе рапортовали, и виновных бы, сыскав и освидетельствовав, наказать, понеже за глазами, чаю, много диковинок есть».

Коллегии и петровские губернии

Да диковинок и не могло не возникнуть. Преобразование высших учреждений проходило в общем крайне бессистемно и беспорядочно. Никакого предварительного плана реформы составлено не было. В самую работу было внесено много труда и вдумчивости, но отсутствие общего плана часто сосредоточивало все внимание преобразователя и его сотрудников на одних сторонах дела в явный ущерб другим. Приступая к реформе, не определили заранее ее границ. Заимствуя с западных образцов коллежское устройство, не знали, что придется перестраивать сенат, не сразу пришли к сознанию того, что «все коллегии касаются до губерний, и того ради потребно, чтоб правительство губернское в известной мере поставить». Одновременно с коллегиями предприняли переустройство губернских учреждений, но мало думали о необходимости строгого согласования отдельных частей местного и центрального управления. При самой реформе часто второстепенное и менее важное изготовлялось и пускалось в ход раньше устройства основного распорядка. В результате отсутствия общего плана преобразований, заранее достаточно разработанного и согласованного с другими реформами, и явились пробелы, недосмотры, ошибки и противоречия, которые приводили на деле совсем не к тому, чего хотел достичь реформатор. Некоторым наблюдателям тогдашней русской жизни, Фоккеродту, напр., казалось, что с реформой торопились, «что только больше путаницы можно ожидать от них (коллегий) в делопроизводстве, а не порядка и точности». Это так и было – и путаницы и беспорядка оказалось достаточно, но Петр не почил на лаврах, по мере сил и возможности он старался бороться с недостатками нового устройства.

Личный кабинет Петра I

Царь Петр I трудился, не покладая рук, в сознании тех высоких целей, какие он себе ставил и в которых видел «пользу общую», «благо государственное». Без преувеличения можно сказать, он был самым работящим и честным служакою и слугою отечества. Все, что происходило в государстве, совершалось у него на глазах, под его неусыпным наблюдением и прямым руководством. Что это так – свидетельствует огромное по своим размерам письменное наследие Петра I, необозримое множество написанных самим Петром или под его диктовку, помеченных и правленых его рукою писем, указов, всякого рода документов. Эта личная работа Петра сосредоточивалась в учреждении, которое было его личной канцелярией и называлось кабинетом его царского величества. Кругом дел и характером деятельности кабинет Петра Великого несколько напоминает тайный приказ царя Алексея. В кабинете так же, как в тайном приказе, сосредоточивались все нити текущей направляющей и контролирующей деятельности самодержца по управлению государством, собственным его хозяйством и особо близкими вкусам царя или интересовавшими его временно делами. По доношению начальника этого кабинета – тайного секретаря А. В. Макарова – предметами ведения кабинета к концу царствования были: 1) корреспонденция (т. е. сношение) со всеми российскими министрами и агентами, обретающимися при чужестранных дворах, и немалые счеты с ними, 2) корреспонденция со всеми российскими губернаторами, вице-губернаторами и прочими управителями... 3) челобитных в кабинет входит не меньше того, как и к рекетмейстеру... 4) с сенатом, с синодом и с прочими коллегиями, канцеляриями и конторами по разным делам предложения, сношения, справки, 5) особливые строения, которые из кабинета, в Риге, в Ревеле, в Рогервике, в Дубках, которым присылаются репорты, а наипаче счеты не малые; также петергофским и стрельнинским строениям счеты... 6) расход придворный всякий, в том числе: а) содержание придворных служителей жалованьем, платьем и прочим, б) расход по токарне, по партикулярным судам (кораблям) немалый всяким покупкам, в) именинникам, поздравляльщикам, славельщикам, г) посылающимся в разные места курьерам, д) перевод через вексели за море на обретающихся тамо учеников и за покупные за морем огородные (т. е. садовые) деревья, семена и за прочие вещи и шкиперам за провоз заплата, е) за объявление монструмов и на родины родильницам и бабкам и другие тому подобные мелочные расходы, которых всех подробно описать не мочно; в кабинете же ведаются: 7) вновь вышедшие из Англии, Голландии и Франции мастеровые люди дачею жалованья, снабдением материалов, принадлежащих к их работам, 8) канцелярия от строений со всем штатом и расходом государственных строениев... 9) Борис Неронов с огородными всякими делами, с мастеровыми людьми, с садовниками и зверовщиками, 10) о полковых делах табели и прочие ведомости.

В кабинете составлялся журнал всем событиям царствования и писалась, при деятельном сотрудничестве самого государя, «гистория» его царствования и деяний. Кабинет производил иногда следствие по делам о растратах и казнокрадстве высших чинов; в кабинет поступали экстракты, т. е. изложение в «выдержках, судебных дел, почему-либо интересовавших государя; в кабинет поступало много доносов по делам об измене, по злоумышлениям против здравия государева и по нарушению кем-либо казенного интересу. Эти дела отсылались обыкновенно для разбора в Москву, в Преображенский приказ, а с 1718 года направлялись в учрежденную тогда тайную канцелярию в С.-Петербурге. В кабинет поступали все так называемые, подметные письма, т. е. анонимные осуждения самого Петра I, его дел и сотрудников. Эти безыменные доносы очень раздражали царя, и он велел в 1715 г. особым указом объявить, что «кто истинный христианин и верный слуга своему государю и отечеству, тот без всякого сумнения может явно доносить словесно и письменно о нужных и важных делах самому государю». Все эти анонимные доносы и письма царь прочитывал и делал на них свои заметки. Наряду с подметными письмами поступали в кабинет и все проекты по самым разнообразным вопросам, составлявшиеся различными добровольцами и радетелями о благе общем, рассчитывавшими в случае удачи своего предложения на милость государя. Многие эту милость и получали, но другим, неудачливым прожектерам приказывалось объявить, чтоб вперед не врали и дурость свою не объявляли.

Таким образом, действительно, «все стихии державной власти, соединяющиеся в особе государя, находили свое средоточие в кабинете его величества, отражались деятельностью этого учреждения».

Тайный кабинет-секретарь А. В. Макаров (1674–1740)

Тайный кабинет-секретарь Петра Великого, бывший скромный подьячий, А. В. Макаров, до конца царствования не имел даже никакого чина и самое звание кабинет-секретаря получил только в 1722-м году, находясь во главе кабинета с 1704 года. А. В. Макаров неотлучно сопровождал царя как в его путешествиях, так и в морских и сухопутных походах. Современники отзывались о нем, как о человеке умном и милостивом и всем доступном. Как исполнительный, трудолюбивый чиновник, чуждый тех корыстолюбивых поползновений, какими были больны многие, очень многие из сотрудников Петра I, А. В. Макаров удержал свое влиятельное место при царе за все время его царствования, пользуясь все возраставшим доверием и расположением Петра.

По приказанию царя, Макаров сносился со всеми высшими учреждениями государства, и эти письма «за рукою секретарскою», т. е. написанные по приказанию царя, но подписанные Макаровым, имели характер высочайших повелений. Все в правительстве знали, что через Макарова объявляется высочайшая воля, да и сам царь за двадцать лет работы и службы Макарова привык смотреть на него, как на человека, который все знает и от которого всегда можно получить справки и сведения по любому вопросу. В сознании этого своего значения Макаров пишет в 1714 г. ревизору В. Зотову, известив его о получении писем относительно того, что Котлинская гавань «к нынешней зиме не поспеет», что государь «об этом уже известен чрез письма высокоправительствующего сената», а он, Макаров, просит «впредь о нужнейших таких делах, подобных сему... заранее, хотя вкратце, сюда писать для известия его царскому величеству, а особливо его царское величество изволит спрашивать у меня известия о исполнении его именных указов, что по которым учинено и зачем не учинено... Прошу, дабы и впредь меня изволили о всем уведомлять, дабы я по тем вашим письмам мог доносить его царскому величеству, и для того в тех письмах излишних куплементов писать не извольте для того, что я те письма показываю самому государю»... который, как известно, терпеть не мог многословия и комплиментов, требуя только дела и ясного, точного изложения.

Через кабинет, т. е. через тайного кабинет-секретаря, высшие учреждения государства и чины получали похвалы и порицания за свою деятельность. В письмах Макарова встречаются сообщения о том, что ту или иную весть государь «зело за противно принял», секретарь порой грозит чиновникам, что за неисправность им придется «жестоко отвечать», секретарь кабинета берет на себя смелость кое о чем и не докладывать до времени государю; «о сем его величеству, – пишет А. В. Макаров, – за слабым его здоровьем доносить не рассудил за благо», а передавая распоряжение государя, неизменно добавляет: «и по оному извольте учинить решение». В докладах канцелярии сената господам сенаторам довольно часто встречаются отметки, что письма Макарова на имя обер-секретаря сената Щукина или на имя кого-нибудь из сенаторов служат основанием к рассмотрению сенатом дела, о котором идет речь в письме; это, конечно, потому, что за скромной подписью кабинет-секретаря крылось властное распоряжение или предложение самого государя. Но Макаров и сам высказывает иногда свое мнение, всегда, впрочем, оговариваясь, что он пишет то «не в указ» гг. сенаторам, а от себя лично; но так как всем было ведомо, как хорошо и близко известны были кабинет-секретарю взгляды, планы и намерения государя, то скромные мнения кабинет-секретаря всегда имели большой вес и значение и, конечно, очень и очень принимались в расчет теми, кому о том или ином деле ведать надлежало. Все это делало кабинет и его секретаря очень важными факторами в ходе текущих дел по управлению» государством.

Кабинет получил особенно большое значение в правительственной машине после 1715 года, когда в казне его стали: сосредоточиваться для оплаты разных экстренных расходов, как личных государевых, так и государственных, огромные по тому времени суммы. До 1715 г. кабинет распоряжался суммами лично государевыми – его жалованьем по службе в армии, во флоте и по корабельному делу и подносными деньгами, т. е. теми суммами, которые подносили государю в честь и почесть, как «презент», монастыри, города, отдельные лица – должностные и частные; к подносным деньгам причислялся и перебор, т. е. те суммы, которые губернаторам удавалось собрать со своих губерний сверх оклада. Князь А. Д. Меншиков писал в 1719 г., что он такого перебору за время управления им Ингерманландией доставил около миллиона рублей. Кабинетная сумма за десятилетие с 1705-го по 1714-й года достигала 351.111 р. 39 к. и расходовалась преимущественно на нужды самого государя и двора, но и на государственные – военные и дипломатические – нужды расходовалось из кабинета немало. С 1714–1715 гг., когда началась деятельность Петра I по устройству гражданства, он хотел иметь в своем непосредственном распоряжении бóльшие суммы, и тогда в кабинет начинают отчисляться из ведомств, собиравших государственные доходы, сотни тысяч рублей. Главным источником, пополнявшим кабинетную казну, был соляной сбор, налог на соль, ведавшийся в особой соляной конторе. Эта соляная контора была изъята из ведения сената, и суммами ее распоряжался сам государь через свой кабинет. Ежегодно поступало из соляного сбора в распоряжение кабинета до 600.000 руб. тогдашних. Главная масса этих денег тратилась на выдачу с возвратом или без возврату на нужды преимущественно военного и морского ведомств. На счет ее шились мундиры и епанчи солдатам гвардейских полков; в 1719 г. адмиралтейству было выдано заимообразно из кабинета 100.000 рублей «для отправления нынешней кампании», т. е. на военно-морские нужды по организации плавания эскадр; камер-коллегии тогда же выдано 56.250 р. на покупку провианта, тоже с условием «возвратить из сбору провиантских денег, которые пришлются из губерний». За всякой денежной нуждой, случающейся от замедления в получке денег «с губерний», коллегии обращаются в кабинет, и кабинет легко удовлетворяет эти требования, доходящие до миллиона на наши деньги за один раз.

Кабинет имел поэтому очень крупное значение в правительстве, в ходе текущих дел управления и суда. Но кабинет, сосредоточивая у себя сведения о текущем деле управления, не мог иметь значения учреждения, руководящего всем правительственным делом. Он создался и все время своего существования был именно только личной канцелярией государя, всегда готовой представить по его требованию справку, какая была нужна государю. Кабинет не стоял в ряду государственных учреждений, был не выше и не ниже любого из них, это была личная справочная и исполнительная канцелярия самодержца, через которую и при помощи которой он изъявлял свою волю. До учреждения коллегий и вообще до эпохи гражданских реформ, кабинет имел более широкую и могущественную сферу деятельности, но и потом эта сила его, сократившись в размахе, не уменьшилась по существу; кабинет остался орудием волеизъявлений самодержца.

Отсутствие правильного центра администрации после реформ Петра I

В системе петровских центральных учреждений не хватало «вышнего» руководящего места, имевшего задачи созидательного свойства, обладавшего правом, например, законодательной инициативы и непререкаемым авторитетом для всех «низших» мест. Сенат, который по идее, легшей в основу его устройства, мог бы быть таким «вышним» правительством, на деле оказался обремененным текущей исполнительной и наблюдающей работой, забравшей все время и все силы господ сенаторов.

Кроме сената, при Петре действовала еще «министерская консилия» – довольно бесформенный и неопределенный по своему составу съезд «министров», или начальников важнейших отраслей управления; вровень с этой неустроенной консилией стоял сенат, по плану своего учреждения представлявший лицо государево на время отъездов царя и обладавший правом издавать временные частные распоряжения законодательного характера; коллегии вскоре после своего возникновения стали подчиненными сенату органами, но начальники трех важнейших коллегий – военной, морской и иностранных дел – были и непременными членами консилии и сенаторами, чем как бы указывалось, что эти коллегии нppе подчинены сенату. Президенты этих коллегий сносились с государем мимо сената, и благодаря этому на практике власть их становилась выше власти сената. «Таким образом, – говорит П. Н. Милюков, – между тремя инстанциями центрального управления – консилией министров, сенатом и коллегиями – не существовало правильного иерархического отношения: власть учредительная, законодательная и исполнительная беспорядочным образом мешались в каждой из них».

Петр I сознавал это и предпринял в последние месяцы своей жизни некоторые шаги к устранению этого недостатка. Среди сотрудников Петра I шли разговоры об учреждении «главнейшего правления», «кабинет-коллегиума» или архиканцелярии империи под председательством самого царя, причем сенат, разделенный на два отдела: 1) финансов и 2) юстиции и полиции, превратился бы в своего рода обер-коллегию, высший надзирающий над коллегиями орган. Петр умер среди этих толков и проектов, и только при его преемнице сотрудники Петра учредили «Верховный тайный совет», который частью удовлетворял необходимости стройной организации верховного управления.

Тем не менее, несмотря на все трения и непорядки, новые начала решительно входили в строй государственной жизни России, и коллегии, несмотря на все свои недостатки, являются, быть может, наиболее ярким выразителем этих новых начал. Ни отдельные злоупотребления, ни косность отдельных лиц, ни плохая сорганизованность частей не должны затемнять в нашем сознании здравую сущность нового устройства управления, покончившего с беспорядком старого; эта здравая сущность нового устройства заключается: 1) в стремлении к правильному распределению частей управления, 2) в замене единоличного приказного устройства на принципе обычая и «как тебя Бог вразумит» коллегиальным, основанным на законе, и 3) в стройном, централизованном единстве всего распорядка управления. Если все это не осуществилось вполне, то это вина не учреждений, – в них заключались средства к достижению порядка и указывались пути к нему: из дебрей московского приказного строя с его беспорядочным хозяйствованием произвола лиц они выводили правительственную деятельность на определенную и отчетливую дорогу к господству закона над лицами в государственных учреждениях страны.

Дополнение – В. О. Ключевский о коллегиях Петра I

Сенат, как высший блюститель правосудия и государственной экономии, располагал с самого начала своей деятельности неудовлетворительными подчиненными органами. То были в центре куча старых и новых, московских и петербургских, приказов, канцелярий, контор, комиссий с перепутанными ведомствами и неопределенными отношениями, иногда со случайным происхождением, а в областях - 8 губернаторов, не слушавшихся подчас и самого царя, не только что Сената. При Сенате состояли доставшиеся ему от министерской консилии Расправная палата, как его судное отделение, и счетная Ближняя канцелярия.

В число главнейших обязанностей Сенату поставлено было "денег возможно сбирать" и рассмотреть государственные расходы, чтобы отменить ненужные, а между тем денежные счета ему ниоткуда не присылались, и он за целый ряд лет не мог составить ведомости, сколько было во всем государстве в приходе, в расходе, в остатке и в доимке. Эта безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра в необходимости полной перестройки центрального управления. Сам он слишком мало подготовлен был к этой отрасли государственного дела, не имел достаточно ни идей, ни наблюдений и, как прежде в изыскании новых источников доходов пользовался изобретательностью доморощенных прибыльщиков, так и теперь в устройстве управления обратился за помощью к иноземным образцам и знатокам.

Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии; иностранцы подавали ему записки о введении коллегий, и он решил усвоить эту форму русскому управлению. Уже в 1712 г. была сделана попытка устроить "коллегиум" для торгового дела с помощью иноземцев, ибо, как писал Петр, "их торги несравненно есть лучше наших". Он поручал своим заграничным агентам собирать положения об иностранных коллегиях и книги по правоведению, особенно же приглашать иностранных дельцов на службу в русских коллегиях, а без людей, "по однем книгам нельзя будет делать, ибо всех циркумстанций никогда не пишут". Долго и с большими хлопотами набирали в Германии и Чехии ученых юристов и опытных чиновников, секретарей и писцов, особенно из славян, которые бы могли наладить дело в русских учреждениях; приглашали на службу даже пленных шведов, успевших узнать русский язык.

Познакомившись со шведскими коллегиями, которые тогда считались образцовыми в Европе, Петр в 1715 г. решил взять их за образец при устройстве своих центральных учреждений. В этом решении нельзя видеть ничего неожиданного или что-либо своенравное. Ни в московском государственном прошлом, ни в окружавших Петра дельцах, ни в своем собственном политическом мышлении он не находил никакого материала для постройки самобытной системы государственных учреждений. На эти учреждения он смотрел взглядом корабельного мастера: зачем изобретать какой-то особый русский фрегат, когда на Белом и Балтийском морях прекрасно плавают голландские и английские корабли. Самодельных русских судов уже немало сгнило в Переяславле. Но и на этот раз дело пошло обычным ходом всех реформ Петра: быстрое решение сопровождалось медленным исполнением. Петр отправил нанятого им голштинского камералиста Фика в Швецию для ближайшего изучения тамошних коллегий и пригласил к себе на службу силезского барона фон Любераса, знатока шведских учреждений. Оба навезли ему сотни регламентов и ведомостей шведских коллегий и собственных проектов о введении их в России, а второй нанял в Германии, Чехии и Силезии сотни полторы охотников для службы в русских коллегиях. Оба они, особенно Фик, принимали деятельное участие в образовании этих коллегий. Наконец, к 1718 г. составили план коллежского устройства, установили должностной состав каждой коллегии, назначили президентов и вице-президентов, и всем коллегиям было предписано сочинить себе на основании шведского устава регламенты, а пункты шведского устава, неудобные "или с сетуацией сего государства несходные, заменить новыми по своему рассуждению".

В 1718 г. президенты должны были устроять свои коллегии, чтобы с 1719 г. начать их работу; но последовали отсрочки и пересрочки, и коллегии не вступили в действие с 1719 г., а иные и с 1720 г. Первоначально установлено было 9 коллегий, которые указ 12 декабря 1718 г. перечисляет в таком порядке и с такими названиями: 1) Чужестранных дел, 2) Камор, ведомство государственных денежных доходов, 3) Юстиции, 4) Ревизион, "счет всех государственных приходов и расходов", т. е. ведомство финансового контроля, 5) Воинской (коллегиум), ведомство сухопутных военных сил, 6) Адмиралтейской, ведомство морских сил, 7) Коммерц, ведомство торговли, 8) Берг и Мануфактур, ведомство горнозаводской и фабричной промышленности, и 9) Штатс-контор, ведомство государственных расходов. Из этого перечня прежде всего видно, какие государственные интересы, как первенствующие, требовали себе по тогдашним понятиям усиленного проведения в управлении: из девяти коллегий пять ведали государственное и народное хозяйство, финансы и промышленность. Коллегии вносили в управление два начала, отличавшие их от старых приказов: более систематическое и сосредоточенное разделение ведомств и совещательный порядок ведения дел.

Здание государственных коллегий в первой половине XVIII-го века. С гравюры М. Махаева

Из девяти коллегий только разве две совпадали по кругу дел со старыми приказами: Коллегия иностранных дел с Посольским приказом и Ревизион-коллегия со Счетным; остальные коллегии представляли ведомства нового состава. В этом составе исчез территориальный элемент, присущий старым приказам, большинство которых ведало исключительно или преимущественно известные дела только в части государства, в одном или в нескольких уездах. Губернская реформа упразднила много таких приказов; в коллежской реформе исчезли и последние из них. Каждая коллегия в отведенной ей отрасли управления простирала свое действие на все пространство государства. Все вообще старые приказы, еще доживавшие свой век, были либо поглощены коллегиями, либо подчинены им: например, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 приказов. Так упрощалось и округлялось ведомственное деление в центре; но оставался еще ряд новых контор и канцелярий, которые то подчинялись коллегиям, то составляли особые главные управления: так, рядом с Воинской коллегией действовали канцелярии Главная провиантская и Артиллерийская и Главный комиссариат, ведавший комплектование и обмундировку армии.

Значит, коллежская реформа не внесла в ведомственный распорядок того упрощения и округления, какое обещает роспись коллегий. И Петр не мог сладить с наследственной привычкой к административным боковушам, клетям и подклетям, какие любили вводить в свое управление старые московские государственные строители, подражая частному домостроительству. Впрочем, в интересе систематического и равномерного распределения дел и первоначальный план коллегий подвергся изменению при исполнении. Поместный приказ, подчиненный Юстиц-коллегии, по обременению ее делами обособился в самостоятельную Вотчинную коллегию, составные части Берг- и Мануфактур-коллегии разделились на две особые коллегии, а Ревизионная коллегия, как контрольный орган, слилась с Сенатом, высшим контролем, и ее обособление, по откровенному признанию указа, "не рассмотря тогда учинено было" как дело недомыслия. Значит, к концу царствования всех коллегий было десять.

Другим отличием коллегий от приказов был совещательный порядок ведения дел. Такой порядок не был чужд и старой приказной администрации: по Уложению судьи или начальники приказов должны были решать дела вместе с товарищами и старшими дьяками. Но приказная коллегиальность не была точно регулирована и заглохла под давлением сильных начальников. Петр, проводивший этот порядок в министерской консилии, в уездном и губернском управлении, а потом в Сенате, хотел прочно установить его во всех центральных учреждениях. Абсолютная власть нуждается в совете, заменяющем ей закон; "все лучшее устроение через советы бывает", – гласит Воинский устав Петра; одному лицу легче скрыть беззаконие, чем многим товарищам: кто-нибудь да выдаст. Присутствие коллегии составлялось из 11 членов, президента, вице-президента, 4 советников и 4 асессоров, к которым прибавлялся еще один советник или асессор из иностранцев; из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев. Дела решались по большинству голосов присутствия, а для доклада присутствию распределялись между советниками и асессорами, из коих каждый заведовал и соответственной частью канцелярии, образуя во главе ее особое отделение или департамент коллегии. Введение иноземцев в состав коллегий имело целью поставить опытных руководителей рядом с русскими новичками. С той же целью Петр к русскому президенту обыкновенно назначал вице-президентом иноземца. Так, в Военной коллегии при президенте князе Меншикове вице-президент - генерал Вейде, в Камер-коллегии президент князь Д. М. Голицын, вице-президент - ревельский ландрат барон Нирот; только во главе Горномануфактурной коллегии встречаем двух иностранцев, ученого артиллериста Брюса и упомянутого Любераса. Указ 1717 г. установлял порядок, как назначенным президентам "сочинять свои коллегии", составлять их присутствие: на места советников и асессоров они сами подбирали по два или по три кандидата, только не из своих сродников и "собственных креатур"; по этим кандидатским спискам собрание всех коллегий баллотировало на замещаемые должности.

Так, повторю, коллежское деление отличалось от приказного: 1) ведомственным распределением дел, 2) пространством действия учреждений и 3) порядком ведения дел.

Петр I – коллегии